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年金改革 勿違憲轉嫁軍公教

2017-01-25 02:45聯合報 楊仁壽/前大法官、最高法院前院長(台北市) 

蔡總統於去年五二○就職典禮時,我和幾位朋友圍坐在電視前,摒息聆聽她字字句句,鏗鏘有力的致詞,越聽思緒越激揚,末了竟相互擊掌而歌,齊呼「英主」誕生了,我國有救了,前景無疑將是一片光明,彼此為此雀躍了一段時日。

可是隨著時光的流轉,大家的心情漸落谷底,只要一碰頭,幾乎都如「楚囚相對」,默然太息。平心而論,蔡總統一直奮力拚槫,想新人耳目,這是毋庸置疑的。但也許出於個性及「全面執政」的原因,凡有舉措,諸如兼任黨主席、擬進口輻射食品(應充分檢驗)、勞工一例一休,到目前的年金改革,幾乎都未經充分的溝通,只求形式的「過場」,就認為大事已諧,因此雖「名為改革」,但欠周延之處,不時浮現。

 

最近我在路上遇到一位我一向敬佩,當過「百里候」的民進黨精英,一時興起,不免對他略有微詞,責怪他不盡言責。想不到他卻連呼冤枉,無可奈何的說:「她只願聽一個小圈圈裡面人的話,除此之外,就築起高牆,其他人連雷池都不能逾越半步,遑論建言了!」

 

朋友在「聚首」時,也都說有類此的聽聞。每談及此,大家就頹喪不已。其實做一位國家元首,若瞭然「法治國」及「民主國」的真諦,我想就不會有「偏聽」的情形了。所謂「法治國」,其核心的概念就是「依法而治」(rule of law),是一種具備權力分立,依法運作國家權力的模式,可以說與「民主國」互為表裡。換句話說,民主國的概念是用來說明國家權力的來源,而法治國則從權力運作的模式來詮釋民主國。只要是一個民主法治的國家,在位者凡百改革,都不能偏離於此,否則就是偏聽、獨斷、專擅。

 

以年金改革而言,我深信每位國民都贊成改革,而且在八年前,或十六年前,甚至更早以前就應改革了,但當時為政者都慮不及此,只以「選票」掛帥,以致到今日幾乎不可收拾。誰都知道「兩個恰恰好,一個不算少」的生育政策,如果沒有配套措施,必然會衍生許多問題。等到生育率降低與壽命增加,人口老化了,退休人口逐年漸多於工作人口的增加,纔醒覺退休基金將不敷所需了,改革已刻不容緩。

 

但任何改革,都不能違憲,這是改革的極限,也是「法治國」及「民主國」的基本原則。蔡總統就任後立即改革年金,她沒有錯,錯在她沒有勇於承擔她的前手們消極的不作為,以及想把這種結果,違憲的轉嫁到無辜的退休軍公教人員身上。

 

因為「國家」有其一體性,後任者既然敢於依選舉成為繼任者,就要一肩擔承所有的責任,這是「國家」與政黨輪替的「政府」,不同的所在。也是「法治國」及「「民主國」,與依革命取得政權者或獨裁專制者不同之所在。

 

「年金」將破產,與「國家」 將破產是兩回事。如果「國家」將破產,它的子民,都會奮不顧身的毀家抒難,在所不惜,因為「皮之不存,毛將安附」的道理,大家都瞭如指掌。但如「年金」將破產,是歷任為政者消極不作為所致,繼任者如不想承擔,她當初就不應「參選」成為總統,如存著「我行我素的改革」,總比留下「汙名」消極的不作為好些,就大錯特錯了。

 

任何法規(包括法律、命令或各種解釋性、裁量性之函釋,參見大法官釋字第五二五號解釋理由書,以下同)於制定之後,並非永久不能改變,立法者及提出法案的政府,為因應時代的變遷與當前社會的需求,當然都可以為法規的修正或廢止。但法規一旦公布,想獲得人民的信守,永矢咸尊,立法者或政府必須嚴守「法秩序」的信賴性、恆久性、法的透明性以及法的和平,這是「法治國」的基本內涵。

 

因此,法的安定性及依此所衍生主觀層面的信賴保護原則,就是人民據以判斷及行事的指針。唯有依此二基本原則,人民纔不致失所準據,不致為「新法」改革所建立的新基準所評價,而無所措手足。

 

以是之故,若干國家在憲法上明文禁止新法規的溯及既往,如美國憲法第一條第九項規定:「溯及既往之法律,不得通過之」;菲律賓共和國憲法第二條第一項第十一款規定:「不得制定溯及既往之法律」;挪威憲法第九十七條規定:「溯及法不得通過之」等,皆其適例。

 

我國憲法就此雖無明文,但大法官連續三屆,根據「法治國」共通的原則,不憚其煩的在釋字第二七一、三六二、四七二、五二五、五二九、五四七、五五二、五七四、五七七、五八○、五八九、六○五、六二○及六二九等計有十四號的解釋中,諸多闡釋信賴保護原則及法律不溯及既往原則,其中尤以釋字第五二五、五二九號解釋文及第五七四、六二○號解釋理由書,最為詳細。茲將上列十四號解釋,就新法規的適用,歸納成「三段」情形如下,以供瞭解(僅指行政法規及民事法規,至於刑法絕對不溯及既往,不在其內):

 

第一段,是新法規原則上不溯及既往,例外溯及的清形:就原則上不溯及既往而言,大法官解釋稱,「行政法規公布施行後,制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時,應兼顧規範對象信賴利益之保護」(釋字第五二五、五二九號解釋文、第五七四號解釋理由書)。以軍公教年金改革為例,軍公教人員退休後,始修改法規的情形。不可溯及,仍須依照舊法規行事。

 

至於例外溯及既往部分,大法官解釋稱:「有下列情形之一時,無信賴保護原則之通用:(一)經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者;(二)相關法規(如各種解釋性、裁量性之函釋)係主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布,其信賴有瑕疵不值得保護者;(三)純屬法規適用對象主觀之願望或期待,而未有表現已生信賴之事實者(釋字第五二五號解釋理由書)。

 

第二段,是新法規原則上溯及既往,例外不溯及:「新法規之法律關係如跨越新、舊法施行時期,當時特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時,則無待法律另為明文規定,本即應適用法條構成要件與生活事實合致有效之新法,根據新法定其法律效果」(釋字第六二○號解釋理由書)。例如軍公教人員尚未退休,應適用新法,但有信賴保護原則的適用。若已屆「得退休」而「尚未向有關機申請退休」者,亦屬之。但於新法生效前,已申請退休,則退休事實「完全實現」,仍適用前述第一段的情形。這要看新法規與舊法規之規定,何者對得退休者有利而定。如新法規對其不利,則不敢退休,但不利於新陳代謝;如新法規對其有利,將引發一陣退休潮。

 

但例外的情形,亦據解釋稱:「立法者另設『法律有溯及適用之特別規定』,使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力;或設『限制新法於生效後適用範圍之特別規定』,使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力(釋字第六二0號解釋理由書)。此一例外情形,不適用前述第一段所稱已退休軍公教人員,乃屬當然。

 

第三段,是新法規完全的向後生效,不發生溯及既往的情形:新法規實施後新進的軍公教人員,當然要適用新法規。但新法規退休金若干,與從事企業人員的待遇相較,孰為有利,當是軍公教人員是否有意願的決定因素。此即精英決定合往的抉擇所在。

 

以上第一段型態,德國學者稱為「真正的溯及」,其溯及原則上為憲法所不容許,例外始予容許。第二段型態稱為「不真正的溯及」,其溯及原則上為憲法所容許,惟須衡量公益,以信賴保護的立場,來限制立法者形成權,或促政府採取合理的補救措施。

 

分段施行最典型的例子,是勞動基準法第八十四條之二規定:「勞工工作年資,自受雇之日起算,適用本法前之工作年資,其資遣費及退休金給與標準,依其當時應適用之法令規定計算。當時無法令可資適用者,依各該事業單位自訂之規定,或勞雇雙方之協商計算之。適用本法後之工作年資,其資遣費與退休金給與標準,依第十七條及第五十五條規定計算」。大法官認為此一規定,係分段解決的範例,合乎憲法之規定(釋字第六二0號解釋理由書)。

 

軍公教年金改革,涉及憲法層次的問題,依憲法第十八條規定,人民有服公職的權利,其旨在保障人民有依法令從事於公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利(釋字第五七五號、六0五號解釋文),應受到制度性的保障。如此部分的改革不得其法,違反法治國及民主國原則,則制定法律後,一旦興訟,行政法院有限的人力將被癱瘓,甚至於訴訟確定後,釋憲案件亦會如潮湧至,若遷延數年,民進黨下次選舉,難免不受波及,而且整個社會紛紛擾擾的結果,誰要來承擔呢!

 

楊仁壽開年改第一槍 退休法官:殘酷政府像共產國家

2017-01-25 11:40聯合報 記者蘇位榮╱即時報導

最高法院前院長楊仁壽投稿批蔡政府的年金改革,引發法界回響。剛退休的司法官怒喊「這是殘酷的政府,暴力手段」;亦有在職的庭長說,目前的做法已經違反憲法上的信賴保護原則和不溯及既往原則;有公法學者說,「學生問這個問題,已經不知道該怎麼回答?」,政大專職講座教授蘇永欽則提醒,年金改革的方向是對的,但不要把制度擺一邊。

前司法院副院長蘇永欽感慨,肯定年金制度的改革,但是要注意改革要符合制度權、專業、理性、與長期性思考,尤其是目前的做法已違反憲法的權力分立原則,照理說,公務人員的年金制度應是由業務主管單位考試院主導,而不是總統發動、行政院配合、考試院蓋章,文官制度重要穩定,不應隨著政黨輪替而恣意變更。

 

法界人士指出,我們是法治國家,而憲法揭示要保障人民的權利、法秩序安定及遵守信賴保護原則,其中最重要的就是信賴保護原則。簡單來說,無論任何法律,都要使人民可以先預知,以免影響人民信賴法律而受損害,如果修正法律而致未來人民受損害,立法者應制定過渡條款,作為補救措施,以符合法治國之法安定性原則及信賴保護原則。

 

曾承審多件重大刑案、剛退休的庭長指出,他很震驚,唸法律的總統應該懂得法治國的原則,法律重在安定性,就像民事的契約履行,要按著雙方約定的契約內容走,不能在訂約後因為付不出錢來就突然說我只能打折付,逼著對方一定要接受。但現在年金改革作法就像是共產國家,突然把大家拉到均貧,而不思如何把餅作大。

這位庭長說,他信賴政府,做了四十八年公務員,一生兢兢業業,奉獻給司法,沒有想過業外,現在退休,政府大筆一揮,說砍就砍,情何以堪?他已七十歲,能領多少年,他繳的不會比領的少。

一位行政法院庭長則認為,十八趴是恩給制、沒有法律基礎,因此大法官釋憲時認為不違反信賴保護原則,但是,公務員的年金制度是有公務人員退休法等相關法律,有明確的法律規定,改革年金制度不能違反憲法的信賴保護原則。

他指出,民眾信賴政府制度,經考試成為公務人員,工作與退休受到法令規範與保障,若是政府要變更制度,對於信賴此制而受影響的公務人員應予填補。

《自由廣場》楊仁壽獨漏釋字717

◎ 陳竹上

前大法官、最高法院前院長楊仁壽昨日發表「年金改革 勿違憲轉嫁軍公教」一文(https://udn.com/news/story/7339/2250965),認為新法生效前,已申請退休之軍公教人員,因退休事實完全實現,仍適用退休金較高之舊法。後學拜讀,略提淺見如下:

(一)楊仁壽共計臚列二七一至六二九等十四號大法官解釋,闡釋信賴保護、法律不溯既往原則,然而不知何故,未論及與年金改革最相關之釋字第七一七號。關於銓敘部、教育部於一九九六年修改法令,限定公教人員退休所得上限、減少其原來可辦理優惠存款之金額,二○一四年二月十九日大法官公布釋字第七一七號,確認並未違憲。大法官指出:「權衡修正規定所欲達成之公益及退休或在職公教人員應受保護之信賴利益,新法所採之措施尚未逾越必要合理之程度,故未違反信賴保護原則及比例原則。」由此可知,信賴保護、法律不溯既往原則,並非民主法治國家之唯一價值,若將其無限上綱,忽略其他公益,反而是違憲之舉。

(二)釋字第七一七號理由書並指出:「修正規定是為了避免優惠存款利息差額造成國家財政嚴重負擔,進而產生排擠其他給付行政措施預算(如各項社會福利支出),以及造成代際間權益關係失衡等問題,有兼顧國家財政資源永續運用之重要目的。」對照楊仁壽所提:「年金將破產,與國家將破產是兩回事…」等論述,淺見認為大法官所捍衛之價值,理應不僅止於只要國家不破產,就要堅守信賴保護,畢竟上述理由書所提及之社會福利資源的合理分配、代間公平、財政永續,也都有其憲法基礎。

(三)釋字第七一七號亦指出:「國家於衡量公教人員退休所得合理性時,對較低階或情況特殊之退休公教人員,應通過更細緻之計算方式,以減緩其退休後生活與財務規劃所受之衝擊。」這是本次年金改革必須妥善因應之處,不過前大法官、最高法院前院長恐怕不在所謂較低階退休公教人員之列。

(四)德國憲法法院對扣減退休俸是否違憲之判決亦指出:基於制度的彼此合致,法定年金保險的改變,可以做為公務員退休俸調整及下降的準據。試問德國社會保險實施數百年不墜,台灣卻數十年就瀕臨崩盤,原因何在?(作者為國立高雄師範大學通識中心副教授,年金改革國是會議公民團體代表)




 
 
 
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